eftir Ólaf Pál Jónsson

Um nokkurt skeið hefur legið fyrir að virkjað verði við Kárahnjúka. Andstæðingar virkjunarinnar verða að játa að fátt virðist geta komið í veg fyrir hana, fylgismenn virkjunar segja að fátt geti nú staðið í vegi fyrir henni. Og þó er málið langt frá því útrætt. Andstæðingar virkjunarinnar saka stjórnvöld landsins um að hafa brugðist lýðræðinu og stjórnvöld saka umhverfisverndarsinna um að standa í ólýðræðislegri baráttu. Hvað skyldi vera til í þessum ásökunum?

Tvenns konar lýðræði

Reynum fyrst að átta okkur á því hvað lýðræði er. Lýðræði er annars vegar tiltekin stjórnskipan. Hins vegar er lýðræði aðferð eða tæki til að taka bindandi ákvarðanir. Sem stjórnskipan þjónar lýðræðið því hlutverki að gera fólki kleift að velja og skipta um valdhafa á friðsaman hátt. Þessu hlutverki hefur lýðræðið á Íslandi þjónað mjög vel. Andstæða lýðræðis í þessum skilningi er t.d. konungsvald, harðstjórn eða stjórnleysi.

Lýðræði sem tæki til að taka bindandi ákvarðanir um hagsmunamál fólks – sem það kann þó að vera ósammála um – snýst ekki um að útdeila valdi heldur einfaldlega um hvernig skuli taka ákvörðun í hópi fólks. Ákvörðun getur verið lýðræðisleg í þessum skilningi hvort sem hún er ákvörðun krakka um að kaupa bland í poka frekar en súkkulaði eða ákvörðun þjóðar um að afsala sér sjálfstæði.

En hverjar eru þá leikreglur lýðræðislegrar ákvörðunar? Byrjum með litlu dæmi: Ef sá sem er stærstur og sterkastur í bekknum ákveður að farið skuli í fótbolta, einfaldlega vegna þess að hann er stærstur og sterkastur og hann langar í fótbolta, þá kúgar hann aðra í bekknum, jafnvel þótt flesta hafi langað meira í fótbolta en að gera eitthvað annað. Ákvörðunin er í engum skilningi þeirra eigin jafnvel þótt hún sé þeim í hag. Þeir sem eru sammála þeim stóra geta unað slíkri ákvörðun – að minnsta kosti um sinn. Þeir gætu hins vegar átt erfitt með að una því að vera seldir undir geðþóttavald þess stóra. En hvað ef sá stóri leyfir að kosið skuli á milli fótbolta og blaks. Geta þá allir unað glaðir við niðurstöðuna? Er lýðræðinu þá fullnægt? Ekki endilega. Hvers vegna skyldu þessir tveir kostir vera á borðinu en ekki einhverjir aðrir? Lýðræðinu er ekki fullnægt með því einu að hafa kosningar um tiltekna kosti, því ef kostirnir eru ekki þeir sem máli skipta er ákvörðinunin ekki sjálfráð ákvörðun þeirra sem kjósa. Leikreglur lýðræðisins felast ekki einungis í því að þeir sem málið varðar fái að kjósa.

Í lýðræðislegri ákvörðun er kosning aldrei nema lokaskref á langri leið, og jafnvel þótt lokaskrefið sé tekið eftir settum reglum þá dugir það ekki ef ferlið er að öðru leyti gallað. En hvernig þarf þá ferlið að vera, sem endar með kosningu, til að niðurstaðan úr kosningunni sé réttnefnd lýðræðisleg ákvörðun? Við getum nefnt fjögur skilyrði sem slíkt ferli þarf að uppfylla:

(1) Bindandi ákvarðanir skulu einungis teknar af þeim sem eiga hagsmuna að gæta.

(2) Allir þeir sem málið varðar skulu hafa sömu tækifæri til að leggja sínar skoðanir á vogarskálarnar, bæði skoðanir um hvaða kosti valið eigi að standa um og hvers vegna skuli velja einn kost frekar en annan.

(3) Allir þeir sem málið varðar skulu hafa jöfn tækifæri til að meta þá kosti sem kosið erum með tilliti til eigin hagsmuna og verðmætamats.

(4) Á lokastigi skal vægi atkvæða vera jafnt.

Skilyrði (1) ætti að vera nokkuð ljóst. Það tekur t.d. til þess að íbúar í Súðavík eigi ekki að kjósa um skipulagsmál á Neskaupsstað, eða að einungis þeir sem eiga börn í leikskólum eða vinna þar skuli kjósa um hvenær leikskólunum verði lokað vegna sumarleyfa. Skilyrði (2) gerir þá kröfu að áður en til kosninga kemur skuli hafa farið fram opin umræða. Umræðan skal ekki einungis vera opin í þeim skilningi að fólk geti látið í ljósi hvort það sé með eða á móti tilteknum kostum, heldur á fólk einnig að hafa um það að segja hverjir kostirnir eru sem kosið er um. Þegar taka á bindandi ákvarðanir er sjaldnast fyrirfram gefið hverjir kostirnir eru, heldur er það hlutverk hinnar opnu umræðu að setja fram valkosti og afmarka hvaða kostir koma helst til greina. Þetta skilyrði gerir þá sérstöku kröfu til alþingismanna, að þegar fyrir þingi liggja mál sem fjallað er um í opinberri umræðu utan þings, eins og oft er raunin, þá sé tekið mið af þeirri umræðu við afgreiðslu málanna. Við getum orðað þetta svo að opinber umræða almennings verði að geta náð inn í sali Alþingis.

Skilyrði (3) kveður á um að fólk skuli hafa tækifæri til að mynda sér upplýsta skoðun á þeim kostum sem á endanum er kosið um. Þetta skilyrði leggur sérstakar skyldur á herðar stjórnvalda, háskóla, fjölmiðla og annarra stofnana samfélagsins sem ráða yfir sérþekkingu og getu til að miðla upplýsingum og þekkingu. Þetta atriði gerir t.d. þá kröfu til sérfræðinga og vísindamanna að þegar þeir tjá sig í opinberri umræðu um þau mál sem fyrir liggja geri þeir það á hlutlægan hátt og á „mannamáli“, þ.e. á þann hátt sem er aðgengilegur venjulegu fólki. Þriðja skilyrðið gerir líka þá kröfu til stjórnvalda að þau haldi úti stofnunum eins og háskólum og tryggi sjálfstæði skólanna og þeirra sem þar vinna bæði gagnvart sérhagsmunahópum og stórfyrirtækjum en ekki síður gagnvart framkvæmdavaldinu. Af þessum sökum vega stjórnmálamenn beinlínis að stoðum lýðræðisins þegar þeir beita sér, í krafti stöðu sinnar, gegn því að vísinda- og fræðimenn taki þátt í opinberri umræðu.

Skilyrði (4) er ekki jafn einfalt og það gæti virst við fyrstu sýn. Það felur til dæmis ekki í sér að það sé andlýðræðislegt að atkvæði á bak við hvern þingmann séu mismörg. Ef Alþinigiskosningar væru ekkert annað en óbein leið til að kjósa um það sem borið er undir atkvæði á Alþingi, þá bryti misvægi atkvæða í bága við þetta skilyrði og fæli í sér meinbugi á lýðræðinu. En Alþingiskosningar eru ekki óbeinar kosningar um þingmál. Alþingi er ekki einungis kosningavettvangur heldur einnig, og kannski miklu fremur, umræðuvetvangur. Skilyrði (2) að ofan gæti jafnvel beinlínis kallað á ójafnt atkvæðavægi til að tryggja að sú umræða sem er nauðsynlegur undanfari lýðræðislegra kosninga standist kröfur lýðræðisins.

Lýðræði sem stjórnskipan og lýðræði sem tæki til að taka bindandi ákvarðanir skarast þegar lýðræðislega kjörnir fulltrúar hafa það hlutverk að taka bindandi ákvarðanir sem varða hagsmuni fólks. Til þess að ákvörðun um málefni sem varða hagsmuni þjóðarinnar geti talist lýðræðisleg þá þarf slík ákvörðun að vera lýðræðinu samkvæm í hvorutveggja skilningnum hér að ofan. Ákvörðun getur því brugðist að vera lýðræðisleg ef hún er tekin af röngum aðilum en einnig ef hún brýtur í bága við leikreglur lýðræðislegrar ákvörðunar, jafnvel þótt hún sé tekin af réttum aðilum.

Hver sá sem fer með vald í lýðræðisríki verður að virða margvíslegar skorður. Valdhafi sem í athöfnum sínum brýtur í bága við siðferðið getur gerst sekur um siðlaust athæfi, jafnvel þótt hann brjóti ekki lög. Þá er talað um að sé löglegt en siðlaust. Lýðræðið sem hugsjón um hvernig taka skuli bindandi ákvarðanir setur valdhöfum einnig skorður sem eru ekki einberar siðferðilegar skorður og ekki nema að litlu leyti bundnar í lög.

Er barátta náttúruverndarsinna ólýðræðisleg?

Lítum fyrst á þá ásökun, sem m.a. hefur komið frá Valgerði Sverrisdóttur iðnaðarráðherra, að barátta umhverfisverndarsinna sé ólýðræðisleg. Valgerður hefur sagt að baráttan sé ólýðræðisleg vegna þess að hún skaði íslenska hagsmuni og ákvörðun um málið hafi þegar verið tekin af réttum lýðræðislega kjörnum aðilum. Spyrjum fyrst: Er nóg að réttir aðilar hafi tekið ákvörðun til þess að andstaða við hana sé ólýðræðisleg? Svarið er augljóslega „Nei“. Þótt réttir lýðræðislega kjörnir aðilar taki ákvörðun, þá getur ýmislegt brugðist. Í spillingarmálum eru það einmitt réttir aðilar sem taka rangar og ólýðræðislegar ákvarðanir. Þess vegna eru slík mál spillingarmál frekar en t.d. kúgunarmál eða óbreytt svik. Ákvörðun sem tekin er af lýðræðislega kjörnum meirihluta er ekki sjálfkrafa lýðræðisleg. Það er raunar grundvallaratriði lýðræðislegs stjórnarfars að ávallt sé opinn möguleiki á að gagnrýna athafnir valdhafa.

Hvað þá með það umkvörtunarefni Valgerðar að gagnrýni náttúruverndarsamtaka skaði íslenska hagsmuni? Þetta atriði er tvíeggjað. Náttúruverndarsamtök telja sig einmitt vera að berjast fyrir íslenskum hagsmunum og telja að íslensk stjórnvöld séu að fórna minni hagsmunum fyrir meiri. Það er að vísu ljóst að gagnrýni náttúruverndarsinna og ýmissa annarra skaðar það sem íslensk stjórnvöld teljasína hagsmuni, en ekki má gleyma því að hagsmunir stjórnvalda eru ekki það sama og hagsmunir Íslendinga. Ein af þeim hugsjónum sem liggur lýðræðinu til grundvallar er einmitt að hagsmunir stjórnvalda skuli ekki vega þyngra á vogarskálunum en hagsmunir almennings. Ef það á að vera hægt að taka ásakanir Valgerðar alvarlega verður að vera sýnt að þeir hagsmunir sem gagnrýni náttúruverndarsinna skaðar séu ekki einungis hagsmunir stjórnvalda, heldur almennir hagsmunir Íslendinga. En hver dæmir um það hvað séu almennir íslenskir hagsmunir? Ekki stjórnvöld. Það er raunar eitt megineinkenni ofríkis, eins og það birtist t.d. í ofríki kommúnistastjórna Austur-Evrópu á síðustu öld, að stjórnvöld taka sér vald til að dæma um hvað séu hagsmunir almennings. Ef fella á dóm um það hvaða hagsmunir séu raunverulega í húfi verður slíkur dómur að vera niðurstaða opinnar umræðu og í tilviki sem þessu hlýtur slík umræða að teygja sig út fyrir landsteinana. Á þetta lagði Jón Kristjánsson áherslu í úrskurði sínum um Norðlingaölduveitu. Þessi gagnrýni Valgerðar er því ekki á rökum reist.

Auk Valgerðar setti Jóhannes Geir Sigurgeirsson stjórnarformaður Landsvirkjunar fram svipaða gagnrýni. Gagnrýni af þessu tagi virðist raunar ekki miðast við annað en að þagga niður í tiltekinni umræðu og ekki með efnislegum rökum heldur með því að gefa í skyn að hvatinn að baki umræðunni sé á einhvern hátt annarlegur. Sér í lagi var vegið að starfsheiðri vísindamanna sem höfðu bent á að rökstuðningur í matsskýrslu um umhverfisáhrif væri ófullnægjandi. Slíkt er ekki til annars en að fæla þá sem síst skyldi frá því að taka þátt í þeirri opinberu umræðu sem er nauðsynleg forsenda þess að ákvörðun geti á endanum talist lýðræðisleg. Það er því ekki nóg með að ásakanir Valgerðar og Jóhannesar Geirs missi marks, heldur er þessi gagnrýni sjálf beinlínis ólýðræðisleg.

Hafa stjórnvöld brugðist lýðræðinu? Er virkjun nauðsynleg?

En víkjum þá að gagnrýni náttúruverndarsinna þess efnis að stjórnvöld hafi brugðist lýðræðinu þegar þau heimiluðu virkjun við Káranhjúka. Gagnrýni náttúruverndarsinna hefur einkum byggst á þremur atriðum. Í fyrsta lagi að umhverfismatið sem fyrir lá hafi verið ófullnægjandi frá vísindalegum sjónarhóli og því ekki boðlegt sem forsenda fyrir ákvörðun um að virkja. Í öðru lagi að kostirnir sem stillt var upp hafi verið ósanngjarnir. Í þriðja lagi að umræðan um kostina sem þó voru til umræðu hafi ekki verið fyllilega opin. Lítum fyrst á þessi gagnrýnisatriði og reynum síðan að átta okkur á því hvort þau styðji þá gagnrýni að framganga stjórnvalda hafi verið ólýðræðisleg.

Ákvörðun um að virkja eða virkja ekki er byggð á þrenns konar forsendum. Í fyrsta lagi að virkjun sé nauðsynleg eða yfirleitt æskileg, í öðru lagi að arðsemi framkvæmdanna sé tryggð og í þriðja lagi að umhverfisáhrif séu ásættanleg. Hvað fyrstu forsenduna varðar, hefur aldrei verið sýnt fram á að virkjun sé nauðsynleg, hvað þá virkjun af þeirri stærðargráðu sem þarna á að ráðast í. Vissulega hafa Austfirðir átt undir högg að sækja, fólk hefur flutt þaðan og sóknarfæri virðast fá. En fólk hefur ekki flutt frá Austfjörðum vegna þess að þar vantaði álver og virkjun. Að vísu hafa stjórnvöld hagað því svo að um langt skeið hafa Austfirðingar beðið eftir álveri, og kannski hefur það bitnað á annarri uppbyggingu á svæðinu.

Auk þess er ekki ljóst að sú uppbygging sem álver á Reyðarfirði hefur í för með sér sé heppilegasta lausnin á þeim byggðavanda sem fyrir liggur. Í nýlegri rannsókn kemur fram að háskólamenntun er misskipt eftir landshlutum. Hlutfall menntafólks hefur lækkað á landsbyggðinni en hækkað á Reykjavíkursvæðinu. Það úrræði að reisa virkjun og álver til að stemma stigu við fólksfækkun á Austfjörðum mun gera lítið til að snúa þessari þróun við, og þó er hún ekki síður varhugaverð en einber fólksfækkun.

Hver er arðsemin, hver eru umhverfisáhrifin?

Segja má að arðsemishorfur séu einkamál þeirra sem taka fjárhagslega áhættu með því að fara út í framkvæmdir. Það flækir að vísu málið að í þessu tilviki er fyrirtækið, sem kemur til með að hljóta arð eða tap af framkvæmdinni, í opinberri eigu. Látum það liggja á milli hluta. Að því gefnu að arðsemiskrafan sé fullnægjandi og að aðrar forsendur séu réttar, er arðsemin ekki deiluefni. En hverjar eru þessar forsendur? Virkjun við Kárahnjúka nýtir eina auðlind á kostnað annarrar, stöðuorka fallvatna er nýtt á kostnað ósnortinnar náttúru. En er rétt að fórna ósnortinni náttúrunni án þess að meta hana til fjár? Ég held ekki. Ekki frekar en við ættum að fórna stöðuorku fallvatnanna fyrir ósnortna náttúru án þess að meta hana til fjár.

Hér dugir ekki að bera því við að erfitt sé að meta víðernin til fjár. Þegar slíkar ástæður standa í vegi fyrir athöfnum heitir það leti. Auk þess er býsna nærtækt að setja ósnortin víðernin í fjárhagslegt samhengi. Íslensk stjórnvöld stefna að því að stórauka ferðamannastraum til landsins á næstu árum. Það kemur fram í opinberum yfirlýsingum og áætlunum. Markaðssetning Íslands erlendis leggur t.d. áherslu á hreina og ósnortna náttúru landsins. Framkvæmd eins og Kárahnjúkavirkjun gerir þessi áform vissulega ekki að engu, en óneitanlega þrengir hún kosti þeirra sem koma til með að vinna við ferðamannaþjónustu.

Spurningin um það með hvernig meta skuli verðgildi ósnortinnar náttúru er hagsmunamál allra Íslendinga og ákvörðun um að fórna ósnortnum viðernum, sem óumdeilanlega hafa mikið og sívaxandi gildi, bæði tilfinningalegt og fjárhagslegt, verður að taka með lýðræðislegum hætti. Um þessi efni hefur raunar verið mikil opin umræða, en sú pólitíska ákvörðun að fórna ósnortnum víðernunum hefur algerlega sniðgengið þessa umræðu. Sú ákvörðun að gefa Landsvirkjun víðernin, eins og útgerðarmenn fengu kvótann forðum daga, var tekin í krafti aflsmuna, ekki sem niðurstaða af lýðræðislegri umræðu.

Hvaða kostir standa opnir?

Ýmsir hafa haldið því fram að ekki sé forsvaranlegt að taka ákvörðun um jafn afdrifaríka framkvæmd og Kárahnjúkavirkjun án þess að setja hana í samhengi við aðra virkjanakosti. Það liggur fyrir að nóg er til af virkjanlegri vatnsorku á landinu. Talið er að hagkvæmt sé að virkja um 37 TW-stundir á ári, en þegar hafa verið virkjaðar um 7 TW-stundir á ári. Kárahnjúkavirkjun er um 0,5 TW-stundir á ári. Það eru því ýmsir aðrir kostir í stöðunni en að virkja við Kárahnjúka. Af þessu er ljóst að þegar þingmenn spyrja úr ræðustóli Alþingis hvort þeir sem eru mótfallnir virkjun haldi að þjóðin geti lifað af því að tína fjallagrös, gera þeir sig seka um grófa vanþekkingu. En hvers vegna er málinu þá stillt þannig upp að annað hvort verði virkjað við Kárahnjúka og byggt álver í Reyðarfirði, eða að það verði ekkert álver byggt og engin stór virkjun reist á næstunni? Er málið kannski einfaldlega að engin önnur virkjun er tilbúin á teikniborðum Landsvirkjunar? Kannski er það á endanum svarið, og kannski er svipuð ástæða fyrir því að Landsvirkjun vildi miðla vatni við Þjórsárver – friðlandi með alþjóðlega viðurkenningu – frekar en að leita annarra kosta.

Landsvirkjun er að vísu nokkur vorkunn. Rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma er ekki tilbúin. Á síðasta ári var sett fram tilraunamat á nokkrum virkjanakostum. Þar kemur fram að umhverfisspjöll af völdum Kárahnjúkavirkjunar eru mjög mikil og meiri en við aðrar virkjanir, en að vísu er Kárahnjúkavirkjun mun stærri en þær. Beinn samanburður er því mjög erfiður. Í tilraunamatinu kemur reyndar einnig fram að stofnkostnaður á hverja orkueiningu við ýmsar aðrar virkjanir er svipaður og í Kárahnjúkavirkjun og því ættu þessar virkjanir að vera valkostur við hliðina á henni. En staðreyndin er sú að Rammaáætlunin er ekki tilbúin og er hún þó algjör forsenda fyrir allri vitrænni umræðu um virkjanir fallvatnanna, og þar með forsenda fyrir lýðræðislegum ákvörðunum um virkjanir. Af þessum sökum stöndum við frammi fyrir afarkostum sem ráðast kannski öðrum þræði af hugmyndaflugi og gildismati verkfræðinga Landsvirkjunar.

Hvaða kostur er Kárahnjúkavirkjun?

Ef taka á lýðræðislega ákvörðun um tiltekið mál er ekki nóg að stilla upp valkostum og velja svo einn. Það verður líka að vera ljóst hvað hver kostur felur í sér. Þegar stórvirkjun eins og Kárahnjúkavirkjun liggur fyrir er umhverfismat ein tilraun til að leiða í ljós hvað framkvæmdin felur í sér. Hversu vel þjónaði umhverfismatið sem lagt var fram fyrir Kárahnjúkavirkjun þessu hlutverki? Skipulagsstofnun komst í stórum dráttum að tvenns konar niðurstöðu um umhverfismatið. Í fyrra lagi að matið væri ekki fullnægjandi frá vísindalegum sjónarhóli. Í seinna lagi að framkvæmdin hefði of mikil náttúruspjöll í för með að svo miklu leyti sem matið leiddi þau í ljós. Landsvirkjun kærði þessa niðurstöðu og umhverfisráðherra féllst í grundvallaratriðum á þá kæru. Niðurstaðan varð sú að framkvæmdin var leyfð með litlum breytingum. Bæði fyrir og eftir að umhverfisráðherra felldi sinn dóm komu fram alvarlegar athugasemdir bæði við efnislegt innihald matsskýrslunnar og þær forsendur sem hún var byggð á. Vísindamenn töldu að rangt hefði verið farið með staðreyndir, að ýmsir áhættuþættir væru vanmetnir og að rannsóknir væru ónógar. Sem dæmi um hið síðastnefnda má nefna að tölur um rofhættu byggja einungis á tveggja ára veðurgögnum. Þetta er aðeins eitt dæmi, en það varðar mikilsverða þætti framkvæmdanna og sýna að skýrslan byggir á ófullnægjandi rannsóknum hvað þá varðar. Sú niðurstaða matsskýrslunnar að fokhætta sé innan ásættanlegra marka getur út af fyrir sig verið rétt, en höfundar skýrslunnar hafa ekki stutt hana fullnægjandi rökum.

En hvers vegna skiptir það máli frá sjónarhóli lýðræðisins hvort umhverfismatið hafi verið fullnægjandi? Lýðræðið krefst þess ekki að í máli sem þessu séu allir sammála um hvort umhverfismat gefi tilefni til framkvæmda áður en ákvörðun er tekin. Það er hins vegar algjörlega nauðsynlegt að menn séu sammála um að slíkt mat gefi rétta mynd af því hvaða hagsmunir eru í húfi. Ef það er ekki ljóst er ekki er hægt að taka lýðræðislega ákvörðun um að fórna tilteknum hagsmunum fyrir aðra; það er einfaldlega ekki ljóst hverju er verið að fórna fyrir hvað.

Niðurstaða

Þegar við tölum um lýðræðislega umræðu, þá eigum við ekki aðeins við umræðu sem felur í sér einber skoðanaskipti. Lýðræðisleg umræða miðar að ákveðnu marki – að taka bindandi ákvörðun um hagsmuni fólks. Eins og ég sagði að ofan þá er hlutverk slíkrar umræðu bæði að draga fram í dagsljósið hvaða hagsmunir eru í húfi og að skilgreina þá kosti sem valið stendur um.

Ég hef nú gert stutta grein fyrir því (i) að ákvörðun um að virkja var ekki tekin á vísindalegum forsendum heldur á grundvelli umhverfismats sem var, af vísindalegum ástæðum, ófullnægjandi, (ii) að umræðan var ekki opin í þeim skilningi að þeir sem málið varðar gátu haft áhrif á hvaða valkostir voru í boði, (iii) að ekki var til umræðu hvernig meta skyldi verðmæti þeirrar ósnortnu náttúru sem yrði óhjákvæmilega fórnað, og loks (iv) að umræðan var ekki opin í þeim skilningi að allir gætu óhindrað lagt sitt til málanna.

Niðurstaðan er því sú að í þessum máli hafa stjórnvöld brugðist lýðræðinu. Og þau brugðust vegna þess að þau sinntu ekki því sem þeim bar og misbeittu því valdi sem þeim hafði verið trúað fyrir.

 

« Til baka